El 15 de diciembre de 1999 el pueblo venezolano aprobó una nueva Constitución, bautizada como Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En ella se ratificó nuestra tradición federal, al definir su artículo 4 a nuestra República como un Estado federal, a lo que se agregó el calificativo de descentralizado.

El constituyente quiso enfatizar la nota descentralizada en el sentido que en forma diáfana lo argumenta la Exposición de Motivos del texto fundamental: “En cuanto a la estructura del Estado venezolano, el diseño constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificaciones que requiere nuestra realidad. En todo caso, el régimen federal venezolano se regirá por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad que son característicos de un modelo federal cooperativo, en que las comunidades y autoridades de los distintos niveles político-territoriales participan en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competencias en que concurren. De esta manera la acción de gobierno de los municipios, de los estados y del Poder Nacional se armoniza y coordina, para garantizar los fines del Estado venezolano al servicio de la sociedad.”

A efectos de plasmar los principios de coordinación y cooperación en la ejecución de competencias concurrentes, cónsonas con el modelo federal cooperativo al que se adscribe la Constitución, se crea una alta instancia de coordinación, negociación y planificación, el Consejo Federal de Gobierno. La Exposición de Motivos plasma así su sentido: “ Como órgano constitucional de carácter ínterterritorial se crea el Consejo Federal de Gobierno, reflejo en el plano de la organización del Estado de los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y responsabilidad sancionados en el Título I de la Constitución, relativos a los Principios Fundamentales. Es, pues, un órgano producto de la fase más avanzada del federalismo, el federalismo cooperativo, superación histórica de lo que ha sido denominado federalismo dual, que entendía al Estado como producto de un pacto entre los distintos entes político-territoriales los cuales tendrían una esfera de soberanía no delegada a la Unión y, en principio, intangible a la acción del Poder Federal. Las funciones de este Consejo Federal de Gobierno serán básicamente las de planificar y coordinar horizontalmente las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y la administración del Fondo de Compensación Interterritorial destinado al financiamiento de las inversiones públicas con el fin de promover el desarrollo equilibrado de las regiones de menor desarrollo relativo.”

Con el objeto de resaltar la significación de la descentralización para la nueva arquitectura del Estado venezolano, el constituyente incluyó una norma de un gran valor orientador de las políticas públicas, así: (art. 158 constitucional) “La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”. Esta definición descentralizada de la Constitución se inscribe en el modelo del federalismo cooperativo, y es reveladora de la voluntad constitucional de enmarcar la descentralización no sólo en el sentido de una técnica de organización para la toma y ejecución de decisiones vid. Delfino, (2008), sino también como un instrumento de participación ciudadana, con el propósito de hacer más eficaz y eficiente la acción del Estado en el cumplimiento de las exigencias de respuesta a las demandas sociales de bienes y servicios (Estado social), acorde con la filosofía prestacional (la Administración aportadora de prestaciones) recogida por el texto constitucional de la República de acuerdo con el modelo de Estado democrático y social de Derecho y de Justicia formalmente por ella adoptado (art. 2 constitucional).

La Constitución garantiza (art.167 Constitucional) ingresos propios a los estados, y les confiere expresamente (artículo 164, numeral 4 constitucional) competencia exclusiva sobre la organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales. Asimismo, para garantizar el cumplimiento de la normativa constitucional, el constituyente remitió al legislador (vid. Disposición transitoria cuarta, numeral 6 de la Constitución) la obligación de aprobar dentro del primer año a partir de la instalación de la nueva Asamblea Nacional, una ley que desarrolle la hacienda pública estadal, estableciendo con apego a los principios y normas de la Constitución, los tributos que la compongan, los mecanismos de su aplicación y las disposiciones que la regulen.

En aplicación del principio de subsidiariedad recogido expresamente en la Constitución, de acuerdo al cual las instancias más cercanas al ciudadano deben asumir, en la medida de lo posible directamente la realización de los cometidos estatales, el constituyente aprobó una novedosa norma (el artículo 184 constitucional) de acuerdo a lo cual, en los supuestos allí establecidos, la ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y municipios descentralicen y transfieran a la comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos.

Independientemente del juicio que se pueda tener sobre el modelo federal consagrado en la Constitución de 1999, al respecto me remito a Delfino, (2008), lo cierto es que ella recoge claramente no sólo una arquitectura federal peculiar a nuestra traumática historia político- constitucional, y que de alguna manera se estampa en la expresión constitucional vernácula, “ federal en los términos consagrados por la Constitución ”, sino que apuesta diáfanamente a favor de un federalismo descentralizado, no sólo por su arquitectura político- territorial, sino incluso como principio fundamental de su sistema de gobierno, tal como se pauta en el artículo 6 de la Constitución, todo ello enmarcado dentro de una plataforma de legitimidad democrática que trasversaliza e impregna en su plenitud las normas constitucionales, calificada además esta democracia como participativa y protagónica, que integra como una de sus notas configuradoras la consideración del pueblo como un sujeto activo de la política, donde los ciudadanos se hacen presentes, son protagonistas estelares en la formación y ejecución de las políticas públicas.

Lamentablemente, la acción gubernamental del régimen surgido bajo el imperio de la Constitución, la llamada “V República”, en los diez años transcurridos, revela un proceso de involución de la descentralización, como la ha denominado Delfino (2008), y que nosotros calificamos, siguiendo a Mascareño, (2005), como de receentralización, es decir como una pauta de ejercicio gubernamental (en el sentido amplio del término, y que por ende incluye no sólo la función de gobierno en el sentido estricto, sino también la legislativa, jurisdiccional y administrativa), caracterizada por el freno al incipiente proceso de descentralización (que en Venezuela se inició el año de 1989 con la elección directa de los gobernadores de los estados), y su reversión a formas de centralización y concentración del poder, que en Venezuela asume la peculiar característica (como abundaremos infra) de ser fuertemente personalista, alrededor de la figura del presidente de la República, el comandante Hugo Chávez.

Lo primero que salta a la vista cuando se analiza la práctica federal de la V República es la brecha entre la Constitución formal y la Constitución real, lo cual llama poderosamente la atención del lector ajeno a las vicisitudes del acontecer nacional, que inmediatamente tiene derecho a preguntarse como una Constitución aprobada hegemónicamente sea tan fuertemente desnaturalizada en la práctica del régimen. Sencillamente es así, independientemente de la especulación sobre sus causas. Para muestra caben dos botones: primero, la institución por excelencia, creada con el explícito propósito de planificar y coordinar las políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización, y que no es otra que el Consejo Federal de Gobierno, no ha sido reglamentada por la ley, luego de diez años de aprobación del texto fundamental de la República, en otras palabras, no se ha implementado, “está pintada en la pared”, no tiene en absoluto ninguna operatividad. Consecuencia de ello, el mentado “federalismo cooperativo” es en los hechos una entelequia, pues no existe asidero alguno donde puedan apoyarse los representantes de los tres niveles de gobierno (nacional, estadal y municipal), con el propósito de acordar las política públicas, que por mandato de la Constitución deben ejecutarse a través de mecanismos descentralizadores.

“El segundo botón” lo es la hacienda pública estadal, cuyo proyecto de ley duerme el sueño de los justos engavetada en una comisión parlamentaria. Como derivación de esta situación la autonomía fiscal de los estados es bastante precaria, al no gozar de los instrumentos que permitan operacionalizar la efectividad de los ingresos constitucionalmente pautados, que pasan a depender casi exclusivamente del situado constitucional.

Podemos hablar entonces de una recentralización fiscal, consecuencia del manejo desmedido y descontrolado de los ingresos extraordinarios derivados de la renta petrolera en los últimos años, en beneficio del gobierno central y en desmedro de los gobiernos estadales y locales, contraviniéndose así los principios y normas del Estado federal descentralizado consagrado por la Constitución de 1999. Hacemos en este sentido nuestras las conclusiones de Niculescu, (2005), sobre el particular: “La desfavorable evolución de las relaciones fiscales intergubernamentales durante la administración del presidente Chávez puede considerarse como una exacerbación de las características del rentismo tradicional, favorable al estatismo, centralismo y presidencialismo, aunque con un claro sesgo autocrático y desprecio a la transparencia y rendición de cuentas. Aun cuando los postulados de la Constitución de 1999 establecen la conformación de un Estado federal descentralizado y la creación de la hacienda pública estadal, no se han atribuido competencias tributarias de significación a los estados, que son la base del federalismo fiscal. Por otra parte, en la coyuntura reciente de altos precios internacionales del petróleo, no sólo se ha retrasado de manera significativa la entrega efectiva de recursos a estados y municipios sino que se han creado nuevos mecanismos para eludir el compromiso de asignaciones legales, tales como: subestimación de ingresos petroleros en el presupuesto nacional, aumento de ingresos extraordinarios y creación de fondos con ingresos de PDVSA, utilidades cambiarias y reservas internacionales del BCV (Fondespa, Fideicomisos de Misiones, Agricultura y Vivienda en la CVP, Fonden…) para el financiamiento del desmedido gasto extrapresupuestario del gobierno central.” (p.12) A ello se suma, como lo ha mostrado Delfino, (2008), la limitación de buena parte de las competencias exclusivas de los estados, gracias a la aprobación de un conjunto de leyes (Tránsito Terrestre, Aviación Civil, Puertos, Licitaciones, Administración Pública, entre otras), que subordinan a las directrices del poder nacional la actuación de niveles estadal y municipal del poder público, desvirtuándose así la proclamada autonomía de los estados y municipios.

Una de las notas más resaltantes de la peculiar institucionalidad de la V República, sobre el particular, cfr. Combellas, (2008), lo es el surgimiento de una institucionalidad ad hoc e informal , las llamadas misiones, creadas con el propósito de atender problemas urgentes de la población más desfavorecida (es el caso de los niños de la calle, la alfabetización y el acceso a la educación y la cultura en general, la atención materno-infantil, los discapacitados, la atención médica elemental, entre otros), a través de fondos directamente manejados desde Miraflores ( palacio sede de la presidencia de la República), sin ninguna intermediación, y por ende participación, de los centros descentralizados del poder, y haciendo caso omiso del hincapié descentralizador de la operatividad de los derechos sociales, tal como se consagra expresamente en la Constitución. Ello nos remite al entendimiento de la característica por antonomasia que define al régimen como neopopulista. En efecto, el liderazgo de Chávez es sin duda alguna carismático, identificado con un estilo de comunicación prácticamente diaria, directa y emocional con la población, especialmente con los sectores inveteradamente empobrecidos, ampliamente predominante como estrato social en Venezuela. La institucionalidad aquí, incluida la institucionalidad de rango constitucional, se subordina al personalismo político y al control hegemónico del poder por parte del caudillo, que por ende reniega de la autonomía de acción y decisión de otras ramas del poder público, incluso en el caso de los gobernadores y alcaldes, pese a que éstos gozan de la misma legitimidad de origen, pues son funcionarios electos, al igual que el presidente de la República, directamente por el pueblo.

Los Consejo Comunales constituyen la mejor expresión de la forma sui géneris de aproximarse al proceso de descentralización por parte del régimen. Contemplados en la Ley sobre los Consejos Locales de Planificación Pública, ley aprobada el año 2002 con el propósito de desarrollar los nuevos entes prescritos en el art. 182 de la Constitución, los Consejo Comunales son nuevamente mencionados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, donde se establece el deber de los alcaldes de fomentar su creación, y definitivamente el año 2006, cuando se aprueba la Ley de los Consejos Comunales, con la particularidad de que ahora se deslinda totalmente su relación con los alcaldes y las juntas parroquiales, rompiéndose así con la definición constitucional de los municipios “como unidad política primaria de la organización nacional”, en virtud de lo cual éstos debían ser consultados para su conformación, y en todo caso relacionarse con ellos en la necesaria organización de la vida local. A partir de la nueva legislación reglamentadora de los Consejos Comunales, éstos pasan a ser la instancias de participación que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de la política públicas y proyectos comunitarios, con absoluta independencia de las instancias constitucionales del gobierno local, pero si concertados directamente con la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, cuyos miembros son elegidos por el presidente de la República, que dota a través del fondo creado al efecto de financiamiento a sus actividades, y orienta, coordina y evalúa su comportamiento. Como bien expresa la socióloga Margarita López Maya, (2007): “La participación, para que genere empoderamiento, debe tener una dinámica de abajo hacia arriba. Pero estos consejos comunales se articulan vertical y directamente con el Presidente, quien les otorga recursos a través del Fondo Nacional de los Consejos Comunales. El clientelismo tiene un camino expedito.”

En clara violación del texto constitucional, que diseña a través del Consejo Federal de Gobierno un sistema de planificación concertada entre los tres niveles de gobierno (el nacional, el estadal y el municipal), el año 2007 se aprueba mediante ley habilitante un decreto ley que crea el sistema de planificación centralizada, cuya meta expresa es la construcción del socialismo, sistema dirigido por una Comisión Central de Planificación integrada exclusivamente por altos funcionarios del despacho ejecutivo bajo la dirección del presidente de la República. De acuerdo a dicho instrumento normativo, ratificado por la reforma posterior de la Ley Orgánica de la Administración Pública, todos los órganos de la Administración Pública, incluidos los órganos descentralizados territorialmente, ergo estados y municipios, deben desarrollar sus actividades de forma coordinada y orientadas a los fines y objetivos del Estado, con base a los lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada.

Amén de ello, la reforma de la mencionada ley (también, es de recalcarlo, mediante un “decreto con rango, valor y fuerza de ley”), autoriza la designación por parte del presidente de la República de autoridades regionales, con amplias funciones en lo atinente a la planificación, ejecución, seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos de ordenación y desarrollo del territorio, de acuerdo a los patrones que establezca la planificación centralizada, lo cual constituye un factor de imposición y avasallamiento competencial de la autonomía de acción y decisión, en sus respectivos ámbitos, de las autoridades electas de los estados (gobernadores) y municipios (alcaldes).

El 2 de diciembre de 2007 se realizó un referéndum popular donde fue derrotada una propuesta de reforma constitucional impulsada por el presidente Chávez. Dicha propuesta contemplaba entre otros aspectos que afectaban principios fundamentales consagrados por la Constitución de 1999, lo que Chávez ha denominado como una “nueva geometría del poder”, que implicaba entre otros elementos la disminución de las competencias de los órganos constitucionales del poder estadal y del poder local, modificando en sus cimientos el modelo de Estado federal descentralizado. Sin embargo, pese al fracaso de la reforma, el presidente, fundamentalmente gracias a la aprobación de un conjunto de decretos-leyes (entre los que cabe mencionar la señalada reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública), bajo el amparo de la habilitación legislativa que le delegó la Asamblea Nacional, por tercera vez en sus diez años de gobierno constitucional, ha continuado avanzando en su proyecto político de construcción del “socialismo del siglo XXI”, uno de cuyos puntos capitales es precisamente la construcción de un Estado altamente centralizado y fuertemente concentrado en el decisionismo presidencial.

Lamentablemente ello se está realizando a costa de un trastocamiento excesivo, por lo demás complacientemente tolerado por la jurisdicción constitucional, de la Constitución, pues ante el obstáculo de la reforma rechazada del texto fundamental de la República, estamos en presencia de un verdadero quebrantamiento constitucional, que si bien es no es abrupto en su imposición, se desarrolla de forma progresiva e inclemente, siendo una de sus manifestaciones más protuberantes la disminuida autonomía estadal y local, alterando en su esencia el modelo de Estado federal descentralizado consagrado por la Constitución como uno de sus principios fundamentales, que en puridad sólo podría legítimamente modificarse a través de una decisión constituyente soberana del pueblo venezolano.

Autor: Ricardo Combellas